应加快完善国家能源法律法规体系
发布时间：2015-03-18
编辑：jinrui
本文摘要：李小琳委员今年共提交了4份提案，内容涉及能源法律法规体系建设、发展集中供热改善大气污染、协同行动突破海上风电发展瓶颈、通过整体上市规范央企管理运作等。
3月3日，全国政协十二届三次会议在北京召开，全国政协委员、中国电力董事长李小琳参加会议。
据悉，李小琳委员今年共提交了4份提案，内容涉及能源法律法规体系建设、发展集中供热改善大气污染、协同行动突破海上风电发展瓶颈、通过整体上市规范央企管理运作等。
提案一：关于加快完善国家能源法律法规体系的建议
迎接世界能源革命，全面推进“依法治国”，都要求尽快进一步建立和完善能源法律法规体系。经多年的酝酿，我国已具备较好的基础加快这一进程；同时，国际上存在先进成熟的经验可资借鉴。
目前，我国能源法律法规体系存在以下几个方面的问题。
一、基础性的《能源法》长期缺位
导致我国能源领域综合性、全局性、战略性问题长期依靠各部门的行政协调，缺乏法律层面的有效调整；已有的能源法律法规之间缺少统领和协调，存在彼此重叠、标准不一或互相牵制的情况，操作性和执行效率受到制约。
二、已有的部分法律内容亟需修订
一些已有的能源法律法规落后于管理体制和行业实际的发展变化，甚至在某些方面限制和阻碍了行业发展，或者与WTO能源规则体系、生态环境保护等要求相悖，亟待加以修订和完善。例如上世纪颁发的《电力法》，很多条款已经落后于行业实际情况和发展、改革要求，亟需修订。
三、一些重要的单行法尚缺失
石油天然气、原子能、核电、能源监管、能源公用事业等领域还没有相应的能源单行法，能源管理实践中一些行之有效的成熟政策也不能及时上升为法律和行政法规。
四、是能源管理行政措施多，市场手段少
我国现行能源法律的规定普遍比较原则，需要大量行政法规和行政规章相配套，才能有效实施；已有的能源管理法律内容也多以行政要求为主，市场化的管理手段不多。加之我国能源管理的职能比较分散，能源立法配套衔接不够，导致我国能源法律法规可操作性比较差，执法和司法困难，降低了法律效力和执法效率。
综上，对于完善国家能源法律法规体系，有如下建议：
一、加强组织和顶层设计。建议在国家能源局成立联合工作组，在更高层面成立领导小组，做好顶层设计和部门协同，与全国人大对口部门确定好“十三五”和中长期能源立法计划。
二、加强能源法律队伍建设和学科建设。充分利用高校和智库力量，深入开展课题研究，培养专门人才。做好国际交流，吸收先进经验。
三、尽快出台能源母法。尽早完成《能源法》的制定工作，为构建金字塔型结构的能源法律法规体系打下母法基础，并理顺与其他相关法律法规体系的关系。
四、分阶段完善能源法律法规体系。按照十三五和中长期能源立法计划，制定时间表，做好立改废，提升实际可操作性、与市场化经济的相适应性和对相关产业的引导性。
提案二：发展高效集中供热促进改善大气污染
热电联产是先进的能源利用形式，是防治大气污染的重要手段。据测算，热电联产与热电分产相比效率高30%，集中供热与分散小锅炉供热相比效率高50%。众多小锅炉几乎没有减排措施且低空排放，热电联产采取脱硫、脱硝、除尘且高空排放，烟尘、二氧化硫可减排90%以上，氮氧化物和二氧化碳可减排40%以上，有效改善大气环境质量。
根据发改委能源研究所发布的数据，目前全国在役工业燃煤小锅炉超过60万台，还有大量的分散供热取暖小锅炉。工业锅炉排放的烟尘和二氧化硫分别占全国总排放量的41.6%和22.2%。如果能以高效集中供热替代小锅炉，每年可节约标煤6300万吨以上，相当于“上大压小”关停8000万千瓦小火电机组，正好与我国已成功实施的火电机组“上大压小”节能效益规模相当，而减排效益则会更大。
一座大中型热电厂即可有效覆盖一座中等城市的热用户。近年来，随着长输热网（供热半径远大于现行国家标准）技术不断进步和成熟，热网压降、温降及总质量损耗均优于常规设计标准，有效供热半径已普遍达到20公里以上，为满足分散热用户需求提供了有力支持。
“十二五”期间规划拆除小锅炉5万台，但部分地区执行力度不够，甚至还有新的小锅炉不断投入使用，“十一五”及“十二五”10年内小锅炉数目未减反增10万台，严重影响高效集中供热对防治大气污染潜力的发挥。
为此，提出以下几点建议：
一、进一步加大小锅炉关停和散烧煤控制力度。参照火电机组“上大压小”政策，分解下达各地区关停小锅炉的指标，与新上热电联产项目挂钩。在各地主城区和新型“城镇化”示范区设置“禁煤区”。
二、实施小锅炉关停综合激励政策。包括提供关停财政补助，开展关停容量（用煤量）指标有偿转让和污染物排放指标交易。
三、加大能源利用和环境容量指标考核力度。在“十三五”能源规划中，将集中供热普及率、发电和集中供热用煤占比等指标作为重要的约束性能源利用考核指标，同时实施环境指标考核倒逼。
四、修改供热半径国家标准。根据技术发展实际情况，可予以大幅提高。
五、积极推广有利于热力用户开拓的管理模式。实施城市热力整体规划，在供热有效半径内，实行热源、管网、换热站一体化直供到户的供热管理体制。
提案三：协同行动，突破海上风电发展瓶颈
我国海岸线总长3.2万公里，其中大陆海岸线1.8万公里，岛屿海岸线1.4万公里。近海区域、海平面以上50米高度风电技术可开发容量约2亿千瓦。近海风场的可开发风能资源是陆上的3倍。
与陆上风电相比，海上风能资源的能量效益要高20%至40%，具有风速高、电量大、运行稳定、适合大规模开发等优势。
我国目前可供集中开发的清洁能源资源主要包括西南水电、西北风电和光伏，这些资源都存在就地消纳能力有限、需要远距离输送和配套调节电源等问题，而海上风电靠近负荷中心、不占地、年运行小时长，对电网更“友好”，其技术性和经济性相比前述资源更具优势；同时，发展海上风电，与我国经济区域布局，与大力发展海洋经济、建设海洋强国战略高度一致。
但是，我国海上风电要实现全面实质性启动，确保健康有序发展，还需要重点研究解决以下几个方面的问题和制约因素：
一、战略规划工作滞后
海上风能资源评价工作是制定国家海上风电战略，开展风电规划、建设的重要依据和前置条件。受相关因素影响，我国近海风资源评估工作一直没有系统开展，造成海上风电战略及项目规划工作滞后。
二、核心装备国产化进程缓慢
海洋环境远比陆地环境复杂，海上风电技术难度大。虽然我国在整机制造方面取得了较大进展，但核心设备国产化进程缓慢，国内企业自主创新能力不足。
三、开发协调难度大
海上风电开发涉及多个领域，需要海洋、气象、海事、渔业、军事、环保等有关部门之间有效协调。由于缺少一套科学、高效的前期工作规范流程，海上风电前期工作存在一定困难。
四、电价和补贴机制仍需不断优化完善
2014年，确定了海上风电标杆电价，缓解了电价这个制约因素。但还需要紧密跟踪发展形势，配合电力市场化改革，进一步探索电价形成机制，制定更为科学合理的电价及补贴政策。
综上，为突破国内海上风电产业的发展瓶颈，释放其成长潜力，确保产业持续科学健康发展，需要政府相关部门统筹协调，做好以下基础工作：
一、统一做好资源普查。组织技术力量，加快近海风能资源普查和评价工作，取得科学开发建设海上风电项目的基础资料。
二、出台国家整体战略规划。统筹考虑风能资源、电网消纳能力、受电市场、电网规划，制定国家海上风电整体战略，制定近海风电发展专项规划，纳入“十三五”电力和能源发展整体规划，争取在“十三五”实现海上风电跨越式发展。
三、协同技术攻关。组织成立联合研发机构进行技术攻关，加快海上风电核心技术的消化吸收和自主研发，以及海上风电标准体系和认证体系建设。
四、改进审批机制和电价形成机制。简化不必要的前期审批程序，制定科学合理且易于操作的海上风电项目前期工作管理规范。探索研究海上风电电价形成机制、财政补贴与电力市场配套机制，逐步实现海上风电的商业化运营。
提案四：通过加快整体上市推动央企规范运作
当前，资本市场正处于有利的上升周期，各项改革红利正在逐步释放，并得到市场认可。应抓住有利时机，加快央企主营业务整体上市进程。以整体上市为主要抓手，实现央企混合所有制；充分借助资本市场和社会公众的力量，推动央企规范运作，有效提升国有资本的运营效率和企业活力。
近几年，我国中央企业的综合实力得到了显著提升，2014年世界500强的排名中，央企共有47家入围。但我们注意到，在这些入围中央企业中，只有个别实现了主营业务整体上市；同时，在国资委监管的112家中央企业中，只有74家建立董事会；而且对已设立董事会的央企，在真正发挥董事会、监事会职能，有效实现规范化运作方面，还有较大提升空间。
而另一方面，央企上市公司的治理能力和治理水平在近几年普遍得到很大加强和提高，为逐步实现整体上市打下了良好的基础。
为此，建议：
一、出台整体上市指导意见。制定推动央企整体上市的规划和指导意见，规范实施路径，明确阶段目标。对于具备整体上市条件的央企，积极启动上市进程，及时总结经验，发挥好示范引导效应。
二、加快实现央企集团层面的股份制改造。积极引入战略投资者，实现集团层面投资主体多元化，完善公司法人治理结构。对于已设立董事会的央企，进一步规范并充分发挥董事会的职能；对于尚未设立董事会的央企，加快推进股份制改造，建立起规范的治理机制。
三、充分发挥央企上市公司作用。整合同一集团内同一业务上市公司，实现一个业务板块一个上市平台；通过增资扩股、收购资产等方式，把主营业务资产全部注入上市公司；进一步整合同一集团不同板块，最终实现整体上市。
四、优化央企上市公司股权比例。鼓励企业交叉持股，强强联合，增加公众持股比例，更好地发挥市场作用，增加市场的影响力和引导力，提升央企治理规范程度。
五、激发央企活力。以推动央企整体上市为契机，完善央企管理机制；符合条件的央企，试行员工持股计划，有效激发央企活力，实现可持续发展。
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