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光伏发电补贴现状与政策分析

——访国家发改委能源研究所可再生能源发展中心研究员 时璟丽
发布时间：2016-01-13 10:41:16     来源： 光伏产业观察网
本文摘要：除了国家政策以外，地方投资和电价补贴政策是直接影响各地分布式光伏发展的主要因素，江苏、浙江、山东、安徽、江西、河南、上海都出台了地方性政策，广东没有地方性政策，完全依靠于国家政策，相对而言，2015年广东分布式光伏发展就慢一些，可以看出分布式光伏发展跟地方性政策关联性较强。
　　　
　　最近3-5年是国内光伏发电市场增长最快的时期。放眼2030年以及更长远的2050年，光伏发电是发展潜力最大的可再生能源技术，光伏发电是战略性可再生能源。
 
　　光伏发电发展形势
 
　　根据2015年前三季度情况，光伏新增装机990万千瓦，累计装机约3800万千瓦，在2015年6月实现了2015年装机3500万千瓦的目标。从发电量贡献看，2015年前三季度上网电量达到306亿千瓦时，在全社会用电量中的占比仍较小，为0.74%，但增速快。
 
　　预计2015年光伏发电新增装机可能超过1500万千瓦，2015年初国家能源局颁布的光伏发电指导计划中的装机量为1780万千瓦，9月又新增530万千瓦，考虑到部分省区部分项目完成有难度，以及光伏发电项目在建情况，2015年新增装机预期有可能高于1500千瓦。
 
　　在光伏发电快速发展形势下，可再生能源发电面临严峻的限电情况，215年风电限电一如既往，光伏限电比例大幅增加。从1-8月份的数据可以看出，光伏限电主要集中在甘肃和新疆，甘肃弃光比例达到了28%，新疆19%。9月，甘肃弃光比例达到33%，新疆则高达47%。2015全国累计弃光限电电量30亿千瓦时，占光伏上网电量的10%，形势严峻。
 
　　分布式光伏发电方面，在国务院2013年颁布《关于促进光伏产业健康发展若干意见》之后，中央和地方出台了一系列政策，分布式光伏实现了快速增长。2015年前三个季度新增装机158万千瓦，累计装机625万千瓦。2014年增速以及2015年前三个季度年化增速分别达到78%和47%，增速很快。但从绝对量上来看，分布式光伏发展规模低于行业预期，根据规划和政策目标，预期分布式光伏和大型电站各占半壁江山，但从发展形势看，分布式光伏在国务院文件颁布后两年多时间内，在政策的大力推进下，发展规模仍不尽如人意。
 
　　从分布上，分布式装机前十名省区均为中东部用电负荷高，经济较发达的地区，累计占全部装机容量的2/3，江苏、浙江排名第一、二，两个省累计分布式光伏发电装机容量占总容量的1/3。除了国家政策以外，地方投资和电价补贴政策是直接影响各地分布式光伏发展的主要因素，江苏、浙江、山东、安徽、江西、河南、上海都出台了地方性政策，广东没有地方性政策，完全依靠于国家政策，相对而言，2015年广东分布式光伏发展就慢一些，可以看出分布式光伏发展跟地方性政策关联性较强。
 
　　支持政策与补贴机制
 
　　2013年国务院颁布《关于促进光伏产业健康发展若干意见》之后，为促进光伏市场和产业持续健康发展，实现2015年光伏装机3500万千瓦的目标，2014-2015年，国家有关政府部门出台了即时项政策措施。
 
　　在光伏市场促进政策方面，主要有六个方面的内容：一是项目管理，主体思路是简政放权，无论大型电站还是分布式光伏发电，项目管理主要在地方政府，大型电站实行核准制，分布式光伏实行备案制，并对程序进行简化，国家对光伏发电规模以及宏观布局通过实施年度指导规模模式来实现。二是并网，赋予电网公司并网管理和服务方面的责任。三是价格财税等方面的经济激励政策，包括电价、补贴和税收。四是融资政策，国家政策性银行先期启动予以支持。五是培育商业模式，通过规模化应用示范区探索分布式光伏发展的额商业模式。六是扩大市场，主要国家行动有支持分布式电站、光伏扶贫、领跑者计划、光伏农林牧业等。
 
　　2013年8月国家发改委出台分资源区光伏发电标杆电价政策以及分布式光伏度电补贴政策。标杆政策是，根据各地太阳能资源条件和成本将全国分为三类太阳能电价地区，标杆上网电价分别为0.9、0.95、1元/千瓦时。此外对分布式光伏发电实行度电补贴政策，标准为0.42元/千瓦时。考虑到可再生能源发电发展情况和对补贴资金的需求，同期将可再生能源电价附加标准从0.8分/千瓦时提升至1.5分/千瓦时。除了全国统一的经济激励政策外，许多省市区也出台了地方性的支持政策，到2015年8月，共有14个地方省市对分布式光伏发电给予电价或者投资补贴，其中10个为全省范围，在部分省如浙江，除了省级支持政策外，一些地市也出台了力度更大的电价或者是投资补贴政策。
 
　　根据可再生能源发展的实际情况，标杆电价政策和水平也在不断调整，目前2016年风电和光伏发电调整方案在制定和讨论中，近日业界讨论的情况是，全国光伏发电标杆电价三类资源区分别下调为0.8、0.88、0.98元/千瓦时。四类资源区陆上风电标杆上网电价分别下调至0.47、0.50、0.54和0.6元/千瓦时，2018年下调为0.44、0.47、0.51和0.58元/千瓦时。
 
　　从补贴上来看，光伏发电电价补贴来源是在全国范围内征收的可再生能源电价附加，附加从2006年开始征收，为1厘/千瓦时，经过四次调整到2013年9月份的1.5分/千瓦时。在2006-2014年实施的9年中，电价附加颁布了19期，共支付资金1282亿元，其中2014年后四期支付了508亿元，补贴的需求和补贴发放的数量呈现了快速上升趋势。
 
　　2015年以来，关于可再生能源发电补贴，行业内部和社会各界都有很多讨论和争议。这里从补贴需求角度进行了测算，如果未来可再生能源电价补贴仍全部来源于可再生能源电价附加，考虑2020年风电装机2.2亿千瓦，光伏装机1.2亿千瓦，按照当前煤电、风电、光伏价差不动的情况，"十三五"期间电价附加需要调整为2.5分/千瓦时。如果可再生能源发电规模再增加，则电价补贴需求更大。
 
　　补贴问题是当前光伏发电发展面临的严峻问题之一。在1.5分/千瓦时的可再生能源电价附加水平下，补贴资金的总量不够，未来面临资金持续性的挑战，对于光伏发电开发企业以及再向往上追溯到制造企业，补贴资金发放延迟极大地影响了行业的持续发展，如2013年8月之后并网的发电项目很少拿到补贴（只有部分分布式项目获得了补贴），。资金持续性挑战可能是长期的，可能得解决途径需要多方面探索，如提升可再生能源电价附加标准，适度调高1.5分/千瓦时的可再生能源电价附加水平，但也存在时机问题，如可以借助近期煤电价格即将下行的空间，将其中一部分给予增加可再生电价附加，2015年年3月煤电标杆电价下行2分/千瓦时的空间直接传导到消费侧，这一次希望有一定的空间给予可再生能源电价附加。
 
　　另外扩充可再生能源基金的资金来源渠道也非常重要，财政安排一定的资金，对资金缺口进行补充。此外还可考虑通过环境税、碳交易、化石能源的税费形式提升化石能源的成本，碳交易已经提上了日程，其他可能的税费等措施在"十三五"期间全面实施的难度较大，从影响规模看，即使这些措施开始实施，但"十三五"期间对化石能源成本提升的幅度是有限的，不会对可再生能源补贴需求造成特别大的影响。
 
　　从解决近期光伏发电补贴问题的措施看，首先是项目获得补缺资格的认定问题，日前国家能源局颁布了《关于实行可再生能源发电项目信息化管理的通知》，总体思路是通过信息化的管理，将来替代目录资格的审核，即对于可再生能源发电项目，在国家指导规模范围内，经过正常的核准或备案、建设验收、并网售电，就自动获得补贴资格。如能够将资金持续性问题和补贴资格认定问题解决，补贴资金发放延迟问题就自然而然得到解决。
 
　　发展环境与新形势
 
　　放眼全球，未来光伏发电需求增加是趋势。要启动和规模化发展太阳能发电市场，都或多或少地存在不确定性因素。2014年11月，我国政府宣布了到2030年非化石能源占比达到20%的目标。在分析各项非化石能源可能达成的规模以及优势和限制因素之后，得出的结论是，实现目标的关键在于风光，缘由是相对其他非化石能源，风光的制约因素较少，此外政策机制还可以显著影响风光发展节奏。从需求看，要实现2030年20%的目标，到2030年至少要达到4-5亿千瓦风电装机规模以及至少4亿千瓦太阳能发电装机规模。
 
　　但是近期发展形势又异常严峻。2015年前三个季度GDP同比增长是6.9%，电力消费同比增长0.8%，电力需求增长有限，影响了近期可再生能源发电发展空间，面临电力消费增速放缓的情况下如何实现能源转型的问题，如何跨过最为关键的"十三五"这五年，这也是"十三五"规划研究中面临的难点。
 
　　另一方面，目前也面临着很好的机遇，最重要的是电力体制改革方案持续推进，电力体制改革方案和相应的配套政策为可再生能源发电包括光伏发电发展提供了新的政策机制基础和平台，许多政策和机制可以依据电力市场化目标进行全新的设计。
 
　　解决问题与路径
 
　　对于大型光伏电站，近期要解决规模化发展与电力消纳之间的矛盾。毋庸置疑的是，光伏发电市场发展不能单纯以装机多少为标准，而应以电力的贡献量标准，光伏装机目标从1亿千瓦提升到1.2亿千瓦，再提升到1.5亿千瓦，发电量的贡献也应有相应比例的比例，如果发电量数值没有相应的提升，则存在资源的浪费。同时，合适的光伏发电发展规模也需要兼顾制造业和整个产业链的健康发展。
 
　　对于分布式光伏，近期重点是解决制约分布式光伏发展的商业模式和投融资模式的问题，结合电改可以在售电环节机制进行相应创新，如直接交易模式。另外，在"十三五"期间，要启动民用建筑分布式光伏市场，虽然经济性会略差，但是实现光伏发电目标，需要适时启动这一分布式光伏的重要市场。
 
　　对于光伏产业发展，技术进步、降低度电成本是长期挑战。我国政府在2014年颁布的《能源发展行动计划》中提出了2020年度电成本目标，即在2020年实现光伏发电销售侧平价上网，这一目标实现的可能性较大。光伏发电成本经济性挑战仍然是存在，尤其是制造业，尚需整个行业共同推进。
 
　　（本文根据时璟丽在10月27日中国光伏行业协会主办的"2015年光伏发电并网创新发展研讨会"发言等整理。）
 
关键词：光伏发电

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