光伏市场应用政策分析
发布时间:2015-01-28    编辑:zhangxiaomin   来源:国家发改委能源研究所可再生能源中心研究员
本文摘要:光伏市场应用政策分析


  时璟丽:各位代表下午好,很高兴能有机会参加中国光伏行业协会组织的会议,光伏协会虽然是去年6月份刚刚成立,但是它的行业影响力以及会议地位很高,上午听了几位发言人的介绍,感觉也是大有裨益。我所在的能源所可再生能源中心主要从事政策方面的研究,对于制造业方面的跟踪有所欠缺,所以收获很大。这是我的简单感想。
 
  根据会议安排,我将介绍我国光伏发电市场应用方面的政策,重点回顾过去一年国家在支持光伏发电发展方面,包括光伏电站和分布式光伏这两块领域,做了哪些努力,并且对今后发展做简要展望。
 
  初步统计,自2013年7月国务院《促进光伏产业健康发展的若干意见》这一文件发布之后,中央和地方政府部门颁布了许多配套政策,这张片子展示了中央政府部门颁布的主要政策,也包括电网企业颁布的行业内企业内的一些政策。从数量上看,应该说,不仅仅是在可再生能源行业或者能源行业,甚至扩大到整个国家的经济领域,很少有一个行业能够引起国家这样大的重视,并且确确实实也起到了很好的效果。这张片子上,蓝颜色的是2013年7月份国务院文件颁布之后到2013年底中央政府部门颁布的支持光伏发展的政策,一共18项,应该说给了行业很大的鼓舞和信心。2014年则更强调了政策的执行,但是在光伏发展和政策实施过程中也陆续发现诸多问题,所以2014年中央政府部门颁布的政策也不少,标题中带着"光伏"两个字的就达到了十余项,此外与光伏相关的政策如分布式电源发展、新建电源管理等政策,我还没有列进来,加起来可能更多一些。应该说总体上在光伏发电市场推进方面,政策的环境还是非常好的。根据我们的分析,感觉政策的目标实际上也是有细微的变化,比如说2013年基本上还是考虑到国家光伏发电2015年的发展目标,从原来的2000万千瓦调整到3500万千瓦,怎么样能够用早一个好的支持政策环境,尤其是针对分布式光伏发电的支持政策如何设计,建立一个综合性的支持系统,2014年则更多的是考虑光伏市场以及光伏产业如何持续健康发展这一角度出台政策。
 
  具体的政策手段,从推进市场角度主要在六个方面,包括项目的管理、并网、价格财税、融资、商业模式以及扩大市场方面的国家组行动。
 
  变化就是项目管理制度的变化,光伏电站从中央核准转为地方核准或者是地方备案,尤其是分布式光伏转为地方备案。在国家层面进行总量和布局的宏观管理,并且在去年的这个时候,国家能源局新能源司颁布文件,确定了当年光伏电站和分布式光伏系统的年度规模。对于分布式光伏发电,采用地方备案的形式,许多省甚至不是在省里备案,而是落实到地市一级或者县一级,并且也明确提出来免除许多文件,如这张片子中所展示。这些政策主要还都是在2013年下半年和2014年上半年国家制定和实施的政策。
 
  考虑到光伏发电发展在管理方面出现的一些问题,有关政府部门对项目管理政策做了相应的完善。比如说分布式光伏发电原来只有分布式光伏和大型光伏电站两个类别,但去年9月份能源局颁布的文件中提出了分布式光伏电站的概念,即原来的两类变成了三类,并且对部分省区光伏电站的年度规模也相应增加。。此外,为规范光伏电站的项目管理和建设,在10月份,10月份的工作日只有三周时间,有一周是国庆长假,国家能源局接连颁布三个文件,当然规范的项目不限于光伏项目,其中两个文件明确对于光伏电站的管理和开发秩序提出了明确的要求,也提出了监管的要求,对地方光伏电站的核准规范起到了一定的作用。
 
  在并网方面,国务院文件和其后颁布的政府文件对电网提出来了相应的要求,或者说赋予了电网许多发展光伏发电的责任,包括对大型电站以及分布式光伏,都要求电网在配套建设等各个方面都来承担相应的安装以及承担费用。国家电网和南方电网在2013年出台了企业内的详尽的管理制度和服务规范,2014年电网也采取了一些行动,如,9月份国家能源局关于分布式光伏的文件发布后,国网在11月底向企业内部转发了这一文件,并且对国网下属的各级电网企业提出来了落实该文件的工作要求,最主要内容即是针对刚才所说的分布式光伏电站,在并网的环节可以享受分布式光伏政策,在电价环节可以在两种方式中选择,但是如何进行备案,如何在这两种电价的选择模式中调整,国网通过颁布的详尽的文件来进行规范。
 
  在价格财税方面,这张片子上绿颜色的是2014年在政策方面的一些新行动。大家知道,最主要的经济政策有两类,一是电价,二是税收。电价方面,光伏电站的电价政策是2013年8月份颁布的,按照太阳能资源情况将圈全国分为三类电价区,电价水平是每度电9毛钱到1块钱,分布式光伏电价也是在去年9月份的时候,规定可以在两类模式中进行选择,如果分布式光伏系统的自发自用电量比例比较高,可以采用每度电4毛2分钱的电价补贴政策,如果自发自用的比例比较低,觉得算不过来账的话,电价也可以执行当地的标杆电价,这一规定出来了之后,可以说极大地激励了市场的信心,业内的主流观点,觉得能够释放出来一定容量的新的光伏发电市场。在税收方面,目前光伏发电增值税政策是50%即征即退,但存在时效性问题,按照文件规定,到2015年,也就是今年年底的时候,这个政策就要到期,之后怎么办,我觉得这应该是我们光伏业内,包括像我们这样的研究机构,也包括协会还有企业,一起努力争取申请,使增值税优惠政策能够延续期,风电从2008年开始一直执行的是50%即征即退政策,没有时效性问题,光伏行业应该说至少也应该享受同样的政策。2014年还有一个税收方面的问题已经解决,是在分布式光伏发电方面,分布式光伏开发企业如果不是一般纳税人企业,就存在分布式光伏缴税的问题,这一问题在2014年上半年的时候有许多反映和述求,2014年上半年,很多分布式光伏项目,存在拿不到补贴和补贴减少的问题,分布式光伏发电如果是企业开发的,备案问题,不能获得补贴,许多作为先行者的居民来建设分布式光伏系统,具有申请电价补贴的资格,但是当时由于税收问题没有解决,所以获得的电价补贴没有拿到4毛2分钱,拿到的就是3毛6分钱。2014年上半年,在众多讨论会上,很多企业都反映这样的问题,很多专家也都反映这样的问题,但是下半年这一问题基本上解决了,按照政策规定,可以按照简易计税办法计算并由电网企业代征增值税税款,因此折合整个寿命期税款在电价中也就占2、3分钱,税收问题在去年得以解决,也对今后能启动居民分布式光伏发电市场有很重要的作用。
 
  光伏发电补贴管理方式在国务院文件颁布后也做了相应的调整,从图中可以看出来,原先程序中涉及到了6个部门,现在涉及了5个部门,减少了一个很关键的部门,即地方财政、能源主管部门,根据现有规定,分布式光伏发电申请列入补贴目录,不需要报送地方的财政、能源主管部门,可以直接向地方的电网企业提出申请。很多地方的财政部门有时由于工作程序不熟悉问题或者其他原因,工作效率和执行较电网企业要低一些,所以这样的程序调整对分布式光伏开发企业是很好消息。还有资金拨付方式,也进行了调整,跟刚才的列入补贴目录程序一样,对于分布式光伏发电企业,可以直接向电网企业提出申请,比如说对于符合分布式光伏发电条件的项目,项目申请、项目备案、补贴资格申请、电价补贴资金申请,都可以通过地方电网这一个窗口来完成,所以在程序方面也实现了比较大的简化。
 
  2014年政府在融资政策以及市场推广方面也是采取了一些行动,比如刚才提到的启动分布式光伏电站市场,虽然现在还看不出来它的效果是多大,但是至少拓展了滩涂、荒地光伏以及农业光伏系统的应用市场,此外还有学校、医院公益建筑光伏的应用市场,这些项目的投资收益确确实实会了比较大的提升,投资风险也得到了一定程度的降低。去年国家启动了第二批分布式光伏发电示范区建设,现在示范区数量是13个,并且更强调对于这种示范区建设进展的跟踪以及相应的管理和监督。融资方面,国开行率先为光伏发电示范区探索新的融资模式和产品。去年还有一项市场推广情况方面的国家行动,即启动光伏扶贫工程,现在各地光伏扶贫工程具体工作方案也在推进之中。当然这是一个新鲜事物,但是可以看出度,光伏原来仅限于建筑应用和大型电站两个应用,但随着市场推广力度的增大,有很多新的应用领域是可拓展。
 
  现在总体看看国务院文件颁布实施一年半以来光伏发电政策的实施效果。2013年是特殊情况,因为2013年年底是光伏电站电价调整的一个节点,所以2013年光伏电站新增规模非常大。2014年光伏发电发展情况,虽然上午水科院的易院长一直在强调最终的统计数据没有出来,但是总体来看,2014年光伏新增规模应该能达到1000万千瓦以上。2014年1月份,当时国家能源局第一次公布2013年底光伏电站累计装机是不到1600万千瓦,到2014年4月,水科院确切统计数据出来之后,2013年底累计装机达到1912万千瓦。如果拿今年的数据跟去年这个快报数据相比,可能还需要增加300多万千瓦,即差在金太阳装机数据方面。国务院文件中提出来的光伏发电发展目标是2015年前每年新增1000万千瓦,2014年年实现了。在结构和布局方面,政策目标是强调集中和分布式并行发展,实际发展情况是集中和分布的比例在7:3左右,也比较符合预期。当然,1000万千瓦左右的新增装机规模肯定是低于光伏行业尤其是光伏制造业的预期,业内多数人都是把去年1月份的1400万千瓦当成新增装机的预期,但实际上1400万千瓦应该说主要市引导性,也许也有一些天花板的性质,即在1400万千瓦的新增规模内,可再生能源基金是能够支撑光伏发电发展,即使超也不要超出过多。还是要考虑发展步伐和持续发展问题。
 
  从政策体系建设来看,目前光伏发电需要政策介入的环节,政策已经是应有尽有了。存在的问题更多是政策的落实,比如说项目管理方面,有些地方政府动作很快,但是全国除了港澳台以外的31个省市自治区政策落实存在不平衡,还有相当一部分的省区存在备案缓慢问题,审批流程明确度不够的问题也存在。还有补贴发放问题,项目进入可再生能源电价补贴目录的程序非常缓慢,补贴目录具体的技术工作是由水科院来完成的,但是水科院完成之后,还有很多工作程序,涉及国家发改委、财政部、国家能源局,甚至还有电网,需要互相协调。可以看一个数据,第五批补贴目录是去年9月份颁布的,涵盖的是2013年1到8月份新并网的可再生能源项目,这也就意味着,对于2013年1月份并网的项目,第一次能够申请可再生能源电价补贴的钱是在2014年10月份,延迟了将近2年的时间,直接影响了企业的收益,企业的财务成本增加较多。并网政策实施主要在国网和南网集团,政策落实较好,但到地方层面也存在执行效果、执行情况不一的问题。增值税时效问题刚才已经提到了。还有各个环节的监管问题,包括项目建设以及光伏电站和分布式光伏系统产品的质量以及运行监管的问题,也是需要逐步解决。
 
  光伏电站的发展,应更关注两个环节,一是布局,二是质量,布局就是说现在光伏电站更多是在西部,西部的太阳能资源可以达到东中部的1.5倍,平均水平是能达到的,但是目前标杆电价仅仅差了10%,所以在同等条件下,西部光伏电站的收益应更高,再加上西部土地较多,光伏电站过于集中建设,2014年有个别地区和项目已经出现比较严重的限电问题。目前光伏发电的限电还没有确切的统计,这一情况我们主要通过调研了解,有一些项目限电比例超过了50%,而对于好不容易能够上网的电量,项目又没有及时纳入到国家可再生能源基金的补贴目录中,所以有一些项目确确实实在资金链方面面临困境。
 
  光伏电站发展必须考虑质量问题,刚才也提到了,质量包括项目建设的质量、运行的质量、包括光伏产品质量等,长期的质量可靠性保证市行业健康发展所必须的。相对而言光伏电站的诸多问题比较好解决,难点仍在分布式光伏发电。去年9月份国家能源局新能源司发布的针对分布式光伏发电的政策,一定程度上解决了电力用户和电力需求不稳定的风险问题,以及分布式电站的并网工程和项目管理问题,但是还有一些目前困扰分布式光伏发电继续扩大的瓶颈和障碍,主要市屋顶的协调、融资的模式、商业模式以及如何启动居民用户市场。这里提到了融资模式,许多业内观点认为为电价补贴力度太低,在去年年底的时候我们也是承担了一个小任务,让我们测算一下四毛二分钱的度电补贴到底是不是够,为此我们做了对比分析,两个时间点分别2013年8月份电价出台的时候以及和去年年底的情况,应该说许多因素确实有很大变化,比如,初始投资下降,自发自用比例降低,原先是按照80%的自发自用比例测算,但实际上一般个工商业用户光伏系统可以达到这样的比例,但工业园区的建筑光伏系统能达到50%、60%就已经很不错了。还有一个是合同管理模式下电价的折扣,原来测算按照电价95折,但实际调研过程中发现,很多项目被批打85折甚至更低。还有一个是贷款利率,是在去年11月底,我国的长期贷款利率做了下调,从6.55%相抵到6.15%。
 
  这些影响因素对电价补贴需求的影响是有升有降,总体来看一般工商业光伏系统的投资收益仍然是有很好的保证,大工业用户在一半的省市区,大约15个省市区,其经济性也是有保障的,前提是至少达到刚才说的50-60%的自发自用比例以及合理的合同能源管理电价折扣比例。另外还有10个左右东中部省区,每度电0.42元的电价补贴不够,但是差距也就是在1毛钱左右的水平,这些省份主要集中在华中、华东和华南,差距在1毛钱以内,而这些省份又是经济相对发达地区,在2014年基本上多数省区都出台了相应的地方补贴政策。我们谈分布式发展的经验时,总会谈到嘉兴模式,嘉兴建立了中央、省级、地市三级补贴的机制,所以在嘉兴投资分布式光伏,在有合适的商业模式的情况下,投资回报还是比较高的。因为2014年年底的数据还没有出来,所以这些引用的是2014年1到9月份的数据,从数据上看,排名前9的分布式光伏发电发展较快的省份都是在地方出台了合适的政策,比如折合到20年寿命期的话,分布式光伏发电项目可获得5分到1毛钱的额外电价补贴,因此这些地区分布式光伏新增规模在全国也是排在前列的。从投资者角度来说,工商类用户和大工业用户分布式光伏项目的经济性还是比较好的。
 
  在屋顶协调和融资方面,屋顶的问题涉及城建、工业园区管理多个部门,今天下午晚些时候有些来自地方的专家可能会做详尽的介绍。融资市目前影响分布式光伏发电推广的最主要的障碍,因为很多金融机构如银企还是强调股东担保模式,去年我参加了不少银企方面的讨论会和协调会,但是总体上,银企的行动比较慢。在融资方面去年也做了一些探索,比如深圳前海,采用众筹的模式,但与其它方式相比,众筹模式实际上就是开发了另一种资金来源,本质上并没有解决分布式光伏发电收益不稳定的问题,比如屋顶的协调以及合同能源管理模式收益不稳定等风险仍然存在,并且众筹模式下,如果一百多家投资的话,项目还增加了协调这一百多家投资人的新风险,无论怎样,这是值得探索的,但是将来能否有很大的推广潜力,还有待于市场的检验。更多的银企现在采用的做法还是不能够对光伏提供足够的支持,这里面只是简单举工商银行的例子,工商银行刚刚在一周前更新了对于新能源行业融资的政策,对于风电还有生物质发电其他这种新能源基本上是延续了之前的政策,唯一有调整的是针对光伏发电的融资政策,根据文件,工行提出原则上控股股东要提供全程的连带的担保责任,或者在项目建成以后,落实电费、收费权抵押,但这些规定仅限于光伏发电行业,所以对光伏发电还是有特殊的考虑的。但同时工行又提出很多的限制要求,比如对于太阳能资源,没有强调总辐射量,二是采用年日照时数,然后又强调项目开发企业的年利润的指标,资本负债率不能高于70%,光伏电站规模不能小于1万千瓦,提了很多附带要求,。根据这些要求,,基本上满足工行贷款要求的也就是西部地区大型光伏电站,而这种做法还是目前众多银企普遍采用的做法,相对于其他新能源,虽然已经给光伏行业机会,但是融资优惠仅仅是限于大型电站,对于分布式光伏发电发展的启动作用还是有限的。总体上看,行业信息不够透明,也确实束缚了新融资模式建立和融资空间,所以需要建立一个逐步建立更为成熟的资产评估体系。
 
  光伏发电商业模式主要有三个,如果房屋业主、光伏系统和投资企业为一家,这个就不存在商业模式的问题,相对而言,无论是并网还是融资,都是比较简单的。如果房屋业主和光伏系统投资企业是两家,简称一对一的情况,就是目前普遍采用的合同能源管理模式,这种模式就存在着一定的用户不稳定还有用户不付电费以及屋顶协调等风险,这种融资的情况相对要难一些。再有一个是房屋业主是多家,光伏系统投资企业为一家,也就是一对N模式,这种模式存在商业模式,可以通过合同能源管理模式来解决。但是相对于第二种模式,第三种模式需要允许转供电,这种情况下就需要相对完善的外部环境,因为需要协调的方面更多,操作更复杂。根据国家政策文件,分布式光伏应用示范区可以开展转供电的试点工作,但是转供电也是遭到了许多方面的阻力,电网基本没有积极性,当然无论是否有阻力,这也是未来努力的方向。
 
  总体情况应该说是商业模式跟投融资体系建立是互相影响的,这些不确定性影响分布式光伏发电发展,未来还有一段路要走,包括新提出的分布式光伏电站、光伏农业等概念,虽然前景很好,但是我觉得在2015年还是需要在很多地方做重要的探索。建议近期针对分布式光伏发电加强投融资体系的建设,具体的内容列在片子上,这里面很多内容我在前面片子介绍时已经说过,包括在政策管理、探索新的商业模式、创新金融机制这些方面,都需要做一些新的探索。
 
  还有一个问题是下一步居民用户的分布式光伏发电市场是不是应该列入到发展的议程。我们对居民用户分布式光伏市场做了简要分析,居民用户分布式光伏市场跟一般工商业和大工业市场不一样,它可能需要更大力度的经济政策支持,现在的每度电4毛2分钱的补贴,在加上各个地方出台的补贴政策,加起来支持力度可能还是不够,原因主要在三个方面,一是居民电价水平低,现在存在交叉补贴情况;二是居民自发自用的比例很低,光伏发电白天出力,晚上才用电,那怎么办,德国采用的是居民自己去安装储能电池系统,然后政府为储能电池提供投资补贴,但这样会提高光伏系统投资成本,此外,是居民用户光伏系统规模较小,要么就装个5千瓦左右,自发自用的比例很低,要么装个一两千瓦,可能自发自用比例上来了,但是单位初始投资就不是每千瓦8千、1万元就够了,投资可能就达到1万2、1万3,所以经济性的问题肯定要解决。这里是一个简单测算,拿北京做例子,电价补贴需求需要达到每度电7毛5分钱,也就是说与目前的电价补贴水平相比,还相差3毛钱,20年的每度电3毛钱的补贴需求,单独依靠地方补贴,地方也需要下很大的决心,当然,推广居民分布式还是下一步努力的方向。
 
  这里展示的是分布式光伏发电发展路径上,从资源量上来看,工商业用户、大工业用户所能开发的资源潜力在几千万千瓦,如果在其基本开发之后,就需要考虑启动居民用户光伏发电市场,"十三五"期间是可行的启动时间,但具体是在哪个时间点,还是要看市场发展和产业需求,可能是2018、2019、2020年,也可能更靠前。现在市场发展形势不断变化,分布式光伏成本下降较为迅速,还是为提前创造了条件。居民用户市场的优势之一是未来发展潜力,可能达到数亿千瓦的规模。我国政府已明确提出,2020年光伏发电市场要达到1亿千瓦,1亿千瓦如果作为一个底限的话,分布式光伏在这1亿千瓦中要做到多少,启动居民用户的分布式光伏发电市场是必须的。此外,分布式光伏发电真要启动居民市场的话,还是要使分布式光伏系统像家用电器一样。前一阵,我的同事说,京东上挂了分布式光伏产品,用户预付费,凑出几十套户用光伏系统后就可以集中采购配送,系统规模是240瓦,价格根据付费的时间不同,价格是1999元到3000多元。几百瓦的光伏系统能够在电商上卖,定位就是如空调或热水器一样,逐步成为很平常的家用电器。所以我原来觉得居民用户分布式光伏市场可能启动会较晚一些,但现在看形势还是有许多变化。当然居民用户市场的启动,前期确实需要较高水平的激励手段,比如现在电价需求就需要每度电1块钱到1块3这样的水平,可以探索更新的机制,比如适当提高电价补贴,差距刚才说了,在3毛钱,对于居民用户,适当提高中央补贴资金,地方再提供一定的补贴。还可以随着电力改革,尝试如美国的那种净电表制,把居民的自发自用的比例提高,白天发电,晚上用电,也算是自发自用,这样补贴强度就可以有显著下降,当然也需要不断完善管理、并网和金融方面支持体系。
 
  政策展望方面,这张片子上展示的是我个人对政策的理解和希望,2015年更多是切实落实既有的政策,降低和清除各类风险还有一个重要的是开展电力运营模式创新,2014年就提出分布式光伏发电需要开展转供电模式的创新,但是没有真正起步。2015年能不能真正做出这么一两个示范项目,做合适的探索。还有就是创新投融资政策机制。
 
  另外还有一些其他政策和机制支持,我觉得也对光伏发电发展起到了很重要的作用。如配额制,最近反响较虽然出台时间表尚不明确,但如能实施,肯定对于光伏发电发展,无论对于大型电站扩大市场和消纳空间还是对分布式光伏,都有重要的意义,也都会给地方政府和电网一定的压力,所以对光伏行业,如果配额制能够出台实施,将是利好消息。从"十三五"规划角度,前一阵国家能源局综合司发布了"十三五"太阳能规划工作方案文件,相对于"十二五"和"十一五","十三五"规划应该说是更细的规划。我国在"十五"期间做了可再生能源规划的研究,但最后没有颁布。"十一五"期间是做了可再生能源规划的研究,最后颁布了,但仅仅是一个可再生能源的总规划。"十二五"期间是一带四,即一个可再生能源发展的总规划带水、风、太阳能和生物质四个专项规划。这次对于"十三五"规划的要求,我觉得更为完善,因为这次不仅仅是将有可再生能源总规划,还有水、风、光、生物质等专项规划,其中太阳能发电是作为一个专项规划,并且对于太阳能发电,各省市区也要相应出台相应的规划或者至少提出来规划布局的方案。这就像一棵树一样,原来就是简单的树干,现在发展出枝枝叶叶,从"十一五"开始越来越详细,这样也使规划的指导性、科学性以及将来执行力度肯定更能接近实际,有更多的指导意义。现在已经启动了相应的太阳能规划的研究,并且提出了时效要求。上午易跃春院长也提出来了希望得到协会的支持,也希望得到企业的配合,这些研究工作主要落在了几家单位身上,包括协会也承担其中一两项,当然水科院和我所在的单位承担得较多,规划研究任务很紧,只有几个月时间,所以也希望能够得到协会和企业的支持。此外,我觉得,"十三五"的规划,可能还有更重要的意义。前几天我参加了宏观院经济所所长的报告会,介绍经济形势和规划思路,他提出来"十三五"各层次的规划,一定要承上启下,一定要考虑"十四五",对于可再生能源包括光伏来说,不仅仅要考虑2025年,还需要考虑到2030年非化石能源占比20%的目标,提出中长期发展路径,即需要在"十三五"前期,需要更详尽的设计和考虑,希望能够得到行业的支持。
 
  就介绍到这里,谢谢。
 

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