2015年9月7日，中国能源峰会分论坛——中国光伏电站投融资论坛在顺义拉开帷幕。在会上，国家发改委能源研究所可再生能源中心研究员高级工程师时璟丽做了《分布式光伏形势与政策研究》主题演讲。

 

　　她认为：分布式发电市场是否繁荣，与地方政策支持息息相关。总体来看，分布式光伏发电政策建立了比较完善的政策，可以看出来，目前面临的问题，主要在政策落实和实施，包括审批流程透明度不够，备案比较缓慢及简化备案审批流程。

 

　　以下为时璟丽演讲内容：

 

　　2015年光伏发电新增装机达到773万千瓦累计装机3578万千瓦其中分布式发电低于预期累计装机571万千瓦

 

　　刚才王勃华秘书长已经把光伏行业总的发电形势做了非常详细的回顾。我再简单介绍一下，光伏发电从市场角度，在政策推动下，在“十二五”期间市场发展是非常繁荣。据统计，2015年上半年光伏新增装机达到773万千瓦，累计装机数据达到3578万千瓦。今年上半年光伏发电1-6月份总的上网电量达到了173亿千瓦时，大大超过了去年、前年的总量。当然分布式电量占比比较小0.6%，但是增速非常快。从分布式光伏发电的发展形势来看，我们不论从每年新增还是累计的装机，还是从增长速度来看，我们分布式光伏市场也实现快速的增长，到今年6月份的时候，我们累计装机达到了571万千瓦，今年上半年新增104万千瓦，今年上半年年化增长率接近50%。从这些数字来看，分布式光伏发展是非常好的。

 

　　大家都是业内人士，这样的数字，虽然总量很好，但是发展的规模有一个增速的话，应该说是，实事求是来说，显著低于各界的预期，各界包括政府出台很多支持政策，也低于我们光伏发电开发的企业和制造企业，至少在分布式光伏这方面，还是大大低于我们预期的。分布式光伏发展的市场，目前全国装机累计装机前十名的城市都是在中东部地区，大部分在用电量比较大，经济发展比较快的地区。全年占装机的三分之二左右，江苏、浙江排名第一、第二。分布式光伏发电做的比较好的，应该都与地方的支持政策是直接相关的。

 

　　比如说广东没有全省的地方性的支持政策，但是从今年上半年来看，新增的分布式装机的规模仅仅是2万千瓦，应该说它已经跌出10名开外了，应该说政策对分布式光伏还是有很大的影响。我们国家支持分布式光伏发电的发展政策，刚好现在是9月份，我们2013年的7月份，国务院文件颁布以后，经过2年多的时间，这样的政策体系是基本完备的，相对于其他的国外的，我们分布式光伏发电政策，很短的时间内，一两年内的时间内，从无到有，建立了这样的完善的政策体系。2013年大量的政策出台，2014、2015年处于政策不断完善当中，目标也是为了促进光伏市场持续健康发展。右面这些图主要是三四十项，仅仅是中央有关的部门在近两年内出台的支持光伏发电的政策，尤其是分布式光伏发电的主要政策。2015年也出台不少相关的政策，并且涵盖了许多的方面。不仅仅是以促进市场发展为契机，实际上涵盖了支持整个产业发展的上中下游各个环节，包括其他的配套的相应的措施。

 

　　总结起来来看，促进分布式光伏市场发展的主要政策，主要在6个方面，包括战略规划和项目管理、并网、价格财税，融资的政策，商业模式和扩大市场方面的政策。融资方面主要通过国家政策性银行前期的支持分布式光伏发电的发展。商业模式去年和前年通过规模化应用示范基地启动分布式光伏的市场。去年国家能源局颁布了相应的文件，把光伏发电市场应用，从原来大型电站、分布式光伏的应用的基础增加了分布式电站的概念，规模就是2万千瓦以内的规模，但是享受的政策，既有光伏电站的政策，也有分布式光伏发电的优惠政策。去年又开始在几个省市推进光伏扶贫的项目建设。

 

　　从光伏发电项目管理政策方面，近两年突出的变化就是制度的变化，从中央能源主管部门的核准制，转成地方能源主管部门的备案制，怎么样进行宏观的布局和相应的调整呢?主要是通过国家每年年初颁布当年光伏发电的指导规则，分布式光伏，实施总量平衡和年度指导规模管理，能够有条件做到多少，鼓励地方尽可能多做。并且对于分布式光伏发电的备案采用了，颁布了许多的政策，免除很多发电许可方面的要求，原则上是尽可能简化程序。还有一个就是发展模式的调整，去年也提出来分布式光伏电站的概念，并且在概念提出以后，东部地区，很多光伏农业、渔业方面的项目，实实在在得到了收益。对于并网管理和服务，主要通过国务院的文件要求加快并网建设，对分布式光伏电站，在并网环节享受分布式光伏相应的政策。在2013和2014年国网和南网相应制定和调整了企业管理和服务规范。无论政策实施角度怎么样，至少从政策制定和出台和落实方面，步子还是比较快的，效果还是比较明显的。

 

　　分布式光伏发电价格财税政策，一个是电价方面的政策，一个是税收方面的政策。无论是哪一个行业，尤其是可再生能源的行业，在业界关注度是最大的政策。分布式光伏，现在有相应的优势，可以在两种方式中进行选择。如果对于自发自用，余量上网的光伏电站，可以采用全电量补贴机制，补贴标准是每度电4毛2分钱，这是全国统一的，当然还有地方性的支持政策。第二种方式就是去年出台的分布式光伏电站的形式，全部的电量上网，享受按照分地区的，9毛到1块钱每度电的标杆电价获得相应的电价上网的电价。在税收方面，财政部在两年之前颁布了增值税，50%的即征即退的政策，因为有今年年底的时效性，如果不做调整的话，这个政策，所有的项目，无论是大电站的项目，还是分布式光伏项目，都享受不到这个政策。一年多以来，我们联合协会还有很多企业在反映，能不能把时间点，今年年底时效点取消掉，因为风电没有时效，一直都可以享受，现在就剩三四个月的时间了，但是还没有看到有文件出台。我们觉得这个问题也是亟待解决的。还有就是对小型光伏是发电就是自由人和小的纳税人的缴税，去年财政部颁布了文件，可以用计税办法计算并代征增值税。

 

　　光伏审批流程透明度不够、进入补贴目录缓慢

 

　　最近一两年反映比较大的就是我们制定了相应的电价或者是度电补贴的政策，但是补贴资金的不到位，已经成为困扰所有可再生能源开发企业，并且也是可再生能源设备的制造企业最头疼的问题。从政策规定上来看，应该说在前年的国务院文件颁布以后，光伏发电补贴资金的管理方式进行了相应的调整，尤其是对分布式光伏发电简化了程序，可以由电网直接进行电价的补贴，并且在后面的话，都把相应的地方的财政和能源主管部门审批的环节去掉了。相对而言，仅在中央财政和能源主管部门的审核，再通过地方电网进行实施，从程序上来说，应该说有很大的效率的提升。相应的资金拨付方式，由电网企业按月进行代收。虽然现在很多光伏发电，可再生能源发展，光伏电站说拖欠费用非常严重，但是对于分布式光伏发电来说，在很多地方的话，相应的补贴的时间还是比较有保证的。

 

　　总体来看，分布式光伏发电政策建立了比较完善的政策，可以看出来，我们目前需要政策介入的环节都是比较齐备的。目前面临的问题，主要在政策落实和实施，包括很多地方还在反应，审批流程透明度不够，备案比较缓慢，另外在并网方面，可能在地方电站的时候，执行情况不一。刚才提到了补贴发放的方面，实际上补贴发放，目前资金只要能进入补贴目录，资金发放时间还是可以的。但是进入补贴目录是非常缓慢的。所以这样的话，所以造成最近一两年新并网的，可再生能源发电项目资金拖欠的问题。在这一方面，可能刚好在7、8月份，我们几个协会提交了相应的文件给国家发改委和国家能源局，在整个业界，包括整个全社会，引起了很多反响。因为我们发改委主管副主任和司局提出的问题就是补贴资金的问题，到底应该怎么样解决?我觉得确确实实存在补贴不及时和发放的问题，社会也确实存在误解。所以我增加了两张关于可再生能源发电费用分摊政策的片子，补贴资金只有一个来源渠道就是增收可再生能源电力附加，从2006年开始增收，到现在9年的时间，经过4次调整，从最开始每度电1分钱，到前年新调整的1.5分钱。这9年多可再生能源电力附加颁布了19期，一共支付钱数接近1300亿元，去年的话，后4期就是去年2014年的4期从颁布的钱数是500亿元的水平，征收来的钱数是490多亿。从数据上可以看出，我们可再生能源发电做出来的电量方面，对能源方面实实在在的贡献确实在上升。

 

　　近期，最近一两年矛盾最多的地方还是在进入补贴目录和资金发放延迟的问题。虽然很多人也在说，补贴资金不够，我觉得至少按照我们现在的测算2014、2015年补贴资金，达到持平，甚至把前几年，2011年，2012年，2013年的亏空补上，问题不大。现在风电和光伏以很高的速度发展，发电量有很快的上升。未来的挑战主要还是在资金持续的问题，如果我们仍然全部以可再生能源电力附加的形式解决，我们“十三五”可再生能源规划大纲当中，目前研究稿提出相对比较低的数字，2020年风电2亿千瓦，光伏1亿千瓦，煤电、风电、光伏电价不变，“十三五”要调整到2.5分钱，2016年收上来的话，还会有一些盈余，如果不调整的话，到2019年资金又会出现短缺的情况。风装规模再增加，我们资金需求则更大。

 

　　分布式光伏发电，在经过两年的发展的话，目前有很多因素变化影响分布式光伏发电相应的收益，包括煤电的标杆电价和我们最终用户的电价最近几年都进行了相应的调整，这都使我们分布式发电的收益有所下降，我们贷款利率最近有5次下调，融资难是另外一个问题。我们做了相应的分析，这样的分析以后，考虑我们2015年，现在8月份的情况，应该说我们大部分的地区的一般工商业用户分布式光伏发电还是比较好的，大部分分布式光伏发电项目，今年和前年比，电价补贴需求略有下降，大概降3-4分钱，15省市分布式光伏发电项目是具有经济性的。还有10集中在东南部地区的电价补贴需求大概差距是1毛钱每度电之内的，4毛2-5毛钱，对全国25、6个省份，除了四川东部、重庆、湖南、湖北太阳能资源实在太差的地方以外，分布式光伏发电项目是有比较好的经济性。

 

　　并且的话，如果达不到50%的话，还可以用分布式光伏发电的需求，这个差距也没有超过1毛钱，未来我们会注重性能的提升，也就是效率和利用率的提升，这样使我们光伏发电能力提高。未来我们在20多个省市区实现工业用户和大工业用户销售侧评价。目前还有14个地方省市对分布式光伏发电给予电价或投资补贴。橘红色是今年新出台地方性补贴政策的省份，政策的出台对分布式光伏发电有促进作用。

 

　　另外我们分析了一下居民用户的发电市场，居民用户发电市场，由于我们居民用户电价是交叉补贴的居民电价水平低，自发自用比例低，单位初始投资比较高。居民实际补贴需求远远高于光伏电站，和我们测算出来的结果电价的需求大概在8毛钱左右，补贴的话，可能目前的4毛钱不够，可能要提高到6毛钱的水平。

 

　　电改为分布式光伏供电模式提供更好地平台

 

　　分布式光伏发电的难点就是商业模式，对于商业模式我们主要有两种，房屋业主、光伏系统投资企业为两家的时候，需要合同能源管理或者三方协议的方式进行分布式光伏系统的运营。还有一个更复杂的，用不掉，我卖给同一配电网区域的其他的电力用户，这样就涉及到总供电的问题，这个问题在2013年提出来以后，一直到今年上半年，都遇到了非常大的障碍性的阻碍。但是利好消息，今年上半年我们提出来的电力体制改革方案，我们明确提出，我们要鼓励多种市场主体进入到售电行列，也鼓励直接交易机制，可以说给我们分布式光伏转供电模式提供了基础性的平台。这种模式还需要协调各方的利益。

 

　　就是因为我们商业模式有很多不成熟的地方，所以对我们分布式光伏投融资体系产生了很大的影响，合同能源管理模式下风险控制难度增加，毕竟分布式光伏市场刚刚起步，所以我们信息、数据量不足，所以很多不确定性，导致金融机构不愿意放开相应的条件。我们相应的建议，从三个方面，从政策和管理方面来看，加强政策和各个方面的落地和执行力度和加强项目实施的监管，从探索新的商业模式方面，依据电改提出去的很好直接交易的平台，可以在示范区，或者不限于示范区域，鼓励地方进行转供电试点。在金融机制方面鼓励各种类型的创新，今年对光伏，尤其是分布式光伏提出了很多的创新模式，我希望今天可以听到最新的消息。我觉得对于创新金融体制还有一个更重要的基础，我们应该有一个透明度比较高的市场，包括制造业我们的指标，我们的标准体系的建设，运行监管和风险评估的体系，只有有了这个基础，才能给我们金融创新机制提供平台。

 

　　从我国分布式光伏发电市场路径来看，我们目前已经走到了大工业用户阶段，下一步就是居民用户阶段，居民用户市场怎么启动呢?即使我们现在做了很多分布式光伏电站，但是我们分布式光伏要达到上亿千瓦的市场规模的话，居民用户的分布式光伏的市场是必须的。我们提出来的相应的建议有三个方面，一个是适度提高电价补贴的水平，可以利用中央或者地方的政策。第二个可以对居民光伏提出特殊的上网电价的政策补贴。另外也可以学习像美国实施的试点净电表制政策，这样就把时间不匹配的问题得到了解决。

 

　　我把未来的发展放在了最后，我们面临什么样的发展，我们也知道我们的光伏行业，可以为我们未来发展提供很好的基础和支撑，我们的资源是没有问题的，目前相对而言，就是电力的需求和并网。如果我们从整个大的环境来考虑的话，我们分布式光伏发电的需求量是非常大的，去年我们提出来的2030年非化石能源要达到20%的目标，对于核电、水电，包括光热、生物发电，或多或少有限制性的因素，但是相对于核电和水电，应该说，我们能够通过政策，通过相应的机制，可以显著影响我们的发展规模和发展布局的领域，关键就是风电和太阳能发电，我们觉得实现2030年非化石能源的目标关键就是风光两个区域。上半年我们做了相应的研究，认为到2030年真要达到这样的规模，我们的太阳能发电，包括光热规模至少达到5亿千瓦，相应的“十三五”可再生能源规划和太阳能发电规划的研究已经进入了收尾阶段。我们也希望在充分论证资源和电网条件以及消纳条件的基础上，能够使我们的光伏发电相应的规模，包括大型电站，以及分布式电站能够做的越多越好。所以的话，我们觉得5亿左右的话，还是能实现的。希望我们业界提出更高的要求，还需要更多的制成和论证。