为何中国光伏屡受挫折
发布时间：2014-12-09 来源： 中国经营报
本文摘要：为什么中国光伏屡受挫折，又该如何应对，这是值得思考的一个问题。
一波未平，一波又起。美国对华光伏“双反”还未解决，来自加拿大的光伏“双反”又来袭。12月5日，加拿大边境服务局（CBSA）宣布，正式启动对来自中国的晶硅光伏组件和层压件产品“反补贴、反倾销”调查。为何中国光伏屡遭“劫难”
美国对华光伏“双反”将在12月11日终裁。此外，加拿大边境服务局（CBSA）12月5日宣布启动对来自中国的晶硅光伏组件和薄膜太阳能产品进行反补贴、反倾销调查。按照加拿大对华光伏企业的“双反”计划，加拿大国际贸易法庭将在2015年2月3日前核实是否来自中国的企业有低价倾销或享受补贴，并将于2015年3月5日进行初步裁决。
而屡遭“双反”的原因值得我们思考。
加拿大对中国光伏提起双反
提起“双反”调查的企业，是加拿大的光伏生产商EclipsallEnergyCorporation,HelieneInc.,SilfabOntarioInc.和SolgateInc.（下称“申请人”），他们在今年10月1日代表加拿大光伏组件和层压件生产商，向CBSA申请要求对来自中国的这两类产品启动“双反”调查。被调查产品是：原产于或出口自中国的光伏组件和层压件，包括其他共同运输或包装的层压件；由非晶硅、碲化镉或铜铟镓硒制造的薄膜晶体硅产品。为何中国光伏屡遭“劫难”
申请人指控的反补贴调查期为2012年7月1日至2014年6月30日，被调查的补贴项目内容包括：特殊经济区优惠性补贴项目、贷款类项目、拨款类项目、所得税项目、原材料和机器设备的关税增值税减免项目、政府低于公平市场价格提供货物或服务项目（包括多晶硅、铝型材、电、太阳能玻璃等）、土地使用费减免、高于公平市场的价格向国有企业销售货物等。
申请人要求对华光伏产品“双反”的理由是，因中国的补贴和倾销，导致加拿大企业损失和失去市场份额，减少就业、破产或倒闭。加拿大国际贸易法庭将在2015年2月3日前核实上述情况，于2015年3月5日进行初裁。
一位行业分析师表示，虽然中国企业对加拿大地区的光伏出口量并不是最大的，但加拿大和美国等进行的“双反”行为，会直接影响其他国家和地区的光伏出口政策，有可能会对中国进行较大的限制措施。“不排除日本、泰国和南非等国家效仿，这些国家一旦出台较多的或者特殊的出口限制措施，中国企业有可能会猝不及防。”
美国对华光伏“双反”
根据美国国际贸易委员会官方网站显示，中美“双反”（反倾销、反补贴）相关调查已进入“终结”阶段，其已于10月14日重新展开相关的问卷调查，此后将举办公听会等必要程序，美国商务部预计于2014年12月11日公布对华光伏产品反倾销、反补贴的终裁结果。为何中国光伏屡遭“劫难”
此次双反调查并不是美国对我国发起的第一轮光伏产品“双反”调查，早在2011年10月19日，德国光伏企业太阳能世界公司的美国分公司（SolarWorld）联合其他6家生产商向美国国际贸易委员会与美国商务部提出申请，要求对中国出口的太阳能光伏产品进行双反调查。美国商务部于2012年10月裁定对中国光伏产品及组件征收18.32%~249.96%的反倾销税，以及14.78%~15.97%的反补贴税；同年11月，美国国际贸易委员会通过此项裁定，做出最终裁决。
今年1月23日，美国商务部又宣布，对从中国内地进口的晶体硅光伏产品发起第二轮“双反”调查，同时对从中国台湾地区进口的晶体硅光伏产品发起反倾销调查。美国商务部表示，发起这项调查是回应太阳能世界公司美国分公司的申诉，该公司称，中国内地和台湾地区出口到美国的晶体硅光伏产品存在倾销行为，同时，中国内地出口商收到的政府资金补贴幅度也超过准许范围。而且此次调查产品范围从“晶体硅光伏电池”扩大到了“晶体硅光伏产品”，包括电池、组件、层压材料、太阳能电池板等。
今年6月3日，美国商务部再次裁定，初步认定从中国进口的晶体硅光伏产品存在补贴行为，要求对35.2%的中国产太阳能电池板征收额外进口关税，这也标志着2012年以来光伏业贸易战的进一步升级。按照美国对华光伏二次“双反”计划，美国商务部会在今年12月11日公布对华光伏产品的终裁结果。
如果美国的二次“双反”最终落地，将会影响中国高达30亿美元的光伏产品出口。在美国宣布对华光伏二次“双反”之后，天合光能、海润光伏和阿特斯等企业纷纷表示强烈谴责。国内光伏企业寄希望通过价格承诺等方式化解美国的二次“双反”。
没有筹码还击
今年年初的1月23日，美国商务部发布公告称，对进口自中国的晶体硅光伏产品发起“双反”调查。与2011年11月份启动的第一次“双反”不同在于，已不仅针对晶硅类光伏电池，而是将调查产品范围扩大至铸锭、硅片、电池、组件等几乎全部晶硅类光伏产品。并且，从区域看不仅仅是中国大陆，还有中国台湾地区。1月份，我国商务部对自美国进口的太阳能级多晶硅的反补贴税率为0%至2.1%，反倾销税率为53.3%至57%。为何中国光伏屡遭“劫难”
“之所以中国可以理直气壮地提出双反，是美国国内需求不足。”一位知名光伏企业高管介绍说，“中国光伏产业下游发展迅猛，美国对中国市场高度依赖。”
“虽然中国希望通过多晶硅双反将其堵住，但事与愿违，因为有加工贸易政策，进口没有受到影响，策略上我们还是占了下风。”上述高管直言，“中国企业只有等着最终裁定。”
据上述高管介绍，我国多晶硅进口一直主要采取一般贸易方式。利用加工贸易政策进口多晶硅加工成光伏产品出口的贸易行为，主要是2012年下半年商务部公布对美国、韩国、欧盟多晶硅“双反”立案调查之后，进口企业意在利用加工贸易政策，进口多晶硅原料时不征收进口环节税，而实行海关监管保税，出口光伏制成品时也不再征收增值税。如允许多晶硅以加工贸易方式进口，在多晶硅“双反”裁定后，就无法对此类贸易项下的进口征收惩罚性关税，无法扼制进口多晶硅的恶意倾销行为。
“造成了美国原料、设备等都进口到中国，但是现在中国做出来的产品一点都不让进去。这与我们加工贸易政策是很违背的。”上述高管表示，“我们的加工贸易政策是，你的原料给我，我加工完，产品再返还给你，然后你付我加工费。”
“加工贸易是要对等的，但是并没有。”一家光伏企业相关人士表示，“反倾销也是一种手段，但目前反倾销政策和加工贸易政策是矛盾。”
中方企业在美国遭遇“双反”调查，就美国而言，并非是空穴来风、没有法律依据的。中国政法大学国际法学院戴龙教授表示，一般来说贸易救济措施都具有保护本土企业的功能，在一定程度上，也还是得到现有的WTO法所认可的，但是美国肆意发动这种“双反”措施，是不是违反了WTO的现有法律，这个需要个案分析，甚至当双方僵持不下时，需要一个第三方的认定，比如说WTO争端解决机制以及专家机构的裁决来进行认定。
不能简单地通过表面现象来进行认定，也不能简单地认定中国的光伏企业没有问题，比如政府的某些做法，以及某些补贴确实和现有的WTO规则不相符合的地方，但是美国认定的中方企业存在倾销、补贴的行为，同时对中国征收了反倾销税与反补贴税，这本身其实在国际法上是有争议的，到底是不是滥用，这需要WTO的争端解决机构来进行裁决。
屡遭“双反”的原因
在美国第一轮光伏产品反补贴刚刚结束之际，中国光伏生产企业的元气正在恢复，美国继而发起第二轮光伏产品反补贴，其原因值得思考。为何中国光伏屡遭“劫难”
戴龙认为，中国所生产的光伏设备的竞争力在国际市场上优势明显，而且中国企业所出口的光伏设备时间比较久，最近几年内，遭到包括美国、欧盟在内的发达国家的一系列的贸易救济调查，这些调查本身确实对中国国内的光伏产业造成了一定的影响。不只是此次美国发起的第二轮“双反”调查本身，还包括欧盟对中国发起的“双反”调查，在一定程度上可以说是多数发达国家在经济不景气的大背景下，受一定贸易保护主义抬头的影响，纷纷举起贸易救济的大棒，对中国正常的出口贸易进行“双反”调查。
戴龙同时指出，中国企业本身的贸易出口行为也存在问题，也就是说由于中国企业长期以来积压的一些产能过剩，导致中国的光伏产品大量依赖国际市场，特别是依赖发达国家的市场，所以才导致了这两年欧美国家对我们发动频繁的贸易救济调查。
虽然我国政府也在政治层面上，包括领导人出访，或者其他的渠道上同其他国家进行了磋商，但是没能够，或者说不可能在根本上来遏制他们的贸易救济行为。
第二个原因是光伏产品作为一个绿色能源大环境下的新兴经济领域，与反补贴其他传统领域相比，光伏产业是代表了一种新能源行业，是各国包括欧美国家都在其国内大力倡导的领域。中国的光伏产品也在飞速发展，在很多方面是与他们站在了同一个起跑线上。由于我们的天然劳动力以及原材料方面的优势，使得我们的产品比他们的产品更具有竞争力，当这种产品出口的时候，很容易遭到这些进口国相关产业的抵制，会要求他们的相关政府部门来发动所谓的反补贴调查。另外，美对本土可再生能源设备发展的自身保护，也可以说是导致中方企业频繁遭受反补贴调查的原因之一。
盈科律师事务所反垄断与反不正当竞争专业委员会主任王俊林表示：“价格差异也是中国出口的光伏产品遭遇困境的原因之一，美国认为中国的光伏产品以低于公平的价值销售，给美国同类产业造成了损害。”
最后一个原因是光伏产业是我国政府大力扶植的产业之一。王俊林指出，我国根据国际政策发展的方向给予新能源产业一定的补贴，但是，我们在入世的过程中，并没有对发达国家给予公平的司法经济国家待遇，因此，这也是导致欧美等发达国家对中国发起了“双反”调查的原因之一。
如何应对
如果美国商务部做出最终裁决认为中国光伏设备存在倾销的行为，下一步可能会进入美国国际贸易委员会的终审调查。对于中方企业如何应对方面，戴龙认为，对中国企业来说美国还没有最后决定来对中国征收反补贴税，对于结果仍是有回转希望的。为何中国光伏屡遭“劫难”
戴龙认为，目前中国企业所能够采取的救济方式，首先应该按照美国的反倾销规定据理力争，如对举证的积极应对，在最终结果出来之前，争取尽可能地与美方通过“价格承诺”这种方式达成一定程度的“和解”，这也是现有的WTO法律所认可的方式。这种“价格承诺”在得到对方认可的情况下，在美国国际贸易委员会的最终结论还没有出来之前，中国的企业还是有一定的回转余地促使美国最终不发动贸易救济。
美国发动对中国的“双反”调查时，还有替代国调查问题。所以替代国调查同样也是解决途径之一。只要企业能够证明自己的生产、运营是按照一般市场经济国家的方式在进行，就可以不按照美国认定的某一个替代国来对待，这在国际法方面是可以得到法律支撑的。企业可以通过证明，使得美国至少不会采取对中方企业来说相当不利的“替代国”认定中方企业存在某一个比较高的倾销、补贴幅度，进而征收一个比较高的反倾销、反补贴税。
戴龙说：“中方企业在维权时，受我国传统文化影响，存在一种厌诉、怕诉的心理倾向，这是不能积极应诉的原因之一。”因为但凡反补贴调查被发动，涉及的企业面会非常广，企业可能也不会愿意起到带头作用，宁愿承担相应的惩罚责任，这也是中国企业存在的弊端。这首先需要中方企业来改变这种观念，其次需要中国政府以及专业人士，做到更适合的配合工作，说服企业来积极争取自身利益。
最后，中国企业本身应该对海外与国内市场进行一定的考量。中国企业现在应该思考如何多元化经营、分散风险，不断扩展新兴市场和国内市场，培育自主技术以及自主产业。
结语
我国光伏产业发展初期，大批国内资金流向国外是不争的事实。当时，国外光伏企业向中国光伏企业高价销售设备，成功在中国市场掘到了其新能源领域的第一桶金。但在国内光伏企业尚未建成投产之时，美国就迫不及待地实施了一系列对中国光伏产业的打压政策。一方面，用长单高价捆绑国内下游企业，在多晶硅从400美元/公斤下降到20-30美元/公斤的时候，仍要求中国企业继续履行高价长单，否则面临极为严厉的惩罚措施。当年尚德解除长单的代价就是直接赔付给美国MEMC公司2.12亿美元巨额资金；另一方面，低价倾销多晶硅产品打压刚刚兴起的国内多晶硅行业，直接造成了国内90%的多晶硅企业停产或倒闭。为何中国光伏屡遭“劫难”
时间可以还原历史真相，以史为鉴也可知得失。美国出台的一系列措施，不仅让我们看清美国“双反”中国光伏产业的目的，也让我们明白美国要打压的绝不是国内光伏产业链上的某个环节，而是国内整个光伏产业。
但是，同在“双反”漩涡里的中美，相较美国行业暂时搁置分歧，采取一致对外的策略，中国企业在处理国际贸易纠纷时则显出较为幼稚的一面，部分企业不仅不能和国家政策保持步调的一致，还出现了“钻”国家政策空子的情况。力成本低于每瓦0.3美元。光电协进会指出，以此来看，台湾在未来的竞争上仍有机会，如果能与产业合作，完成耐久性测试，以及完备工艺技术等商业化阶段，或许有助于尽快将太阳光电的主流技术推进下一世代。
中国发展国内光伏产业是国家能源战略中的百年大计。为完成2009年中国对全球承诺的15%清洁能源指标，在国内水电、核电发展放缓的情况下，光伏产业将在未来承担更大的责任，这同时也意味着光伏行业未来的发展空间将更加巨大。有消息称，2020年，国内光伏100吉瓦装机规模或将再次上升到150吉瓦，届时，国内光伏产业的主动权一定要掌握在中国自己的手中。
当产业利益大于行业利益，行业利益大于企业利益，什么样的选择才是国家利益至上，这一问题需要当下国内光伏企业的思考，只有全国光伏同一盘棋，我国才有可能在未来拥有光伏领域的话语权和谈判权。
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