文/本刊记者 王忠凯

　　随着夏季用电高峰的来临， 电价的任何"风吹草动"都挑动着市场的神经。6月6日，国家发改委下发通知，决定逐步调整销售电价分类结构，规范各类销售电价的适用范围。按照调整后的销售电价分类结构，工商业用电价格将下降，而原本较低的农业灌溉等用电价格可能还会出现上涨。

　　电价是能源价格体系中的重要组成部分，电价管理是电力体制改革的核心，电价在电力市场中的调节作用较强。长期以来，电力用户、电价管理部门、电力企业都十分关心电价问题，形成合理电价机制，促进资源优化配置，已成为关系国家安全、社会和谐、经济发展和人民生活的重要问题。

　　目前，由于电价改革迟缓滞后，缺乏合理的价格形成机制，电价政策、电价管理也存在不少突出问题，造成在很多时候价格水平扭曲，价格信号失真，给电力工业发展乃至国民经济发展带来许多不利影响。为有利于电力工业健康持续发展，有利于经济发展方式转变，有利于节能减排目标实现，有利于电力市场化改革的推进，有利于增加社会公众对电力改革的信心，必须加快推进电价改革。

　　电价管理问题重重

　　分类标准不科学。随着市场经济的发展，经营分类的细化，新型产业不断涌现，出现了很多依据老政策难以明确用户用电性质的情况，如种植用地的排涝、灌溉用电是属于农业生产用电还是非普工业用电？电梯、消防用电是属于居民生活用电还是非居民照明、商业用电？在实际执行电价过程中容易造成供用电矛盾和争执。

　　电价结构不合理。不同类别的电价没有按用电负荷特性和真实占用电力成本的原则制定，主要表现为商业用电、非普工业用电给农业、居民用电补贴，高压用户给低压用户补贴，高负荷用户给低负荷用户补贴，负担不合理。

　　输配电价水平需要拓展。输配电价水平难以支撑电网快速可持续发展要求，但由于发电环节经营困难、物价指数高企、输配电价调整缺乏机制，进一步争取电价政策的难度很大。电价电费监管压力加大。国家发改委和电力监管机构对公司电价政策和输配电成本监管将更加严格，社会舆论高度关注垄断企业相关行为，稍有不慎就可能引发舆论热点，需要增强政府监管和舆论监督的应对能力。

　　销售电价具体分析

　　销售电价是指电网经营企业对终端用户销售电能的价格。销售电价由购电成本、输配电损耗、输配电价和政府性基金构成，对用户的销售电价是按照用户性质和用电特性来分类的。有数据显示，各省区的销售电价水平呈现出"南高北低、东高西低"的明显特征。其中，广东、上海、北京、海南和浙江的平均销售电价位居全国前5 位，且这些地区的平均销售电价已经接近发达国家水平。从国内各行业的电价水平来看，工商业用户补贴居民和农业等用户的现象十分严重。大用户本身由于接入系统电压等级较高、用电量大、负荷率高，所以工商业电价应该低于居民电价。

　　终端销售电价是整个电价体系的最后一个环节，也是电价改革的最终落脚点。改革目标是有利于公平负担，兼顾公共政策目标，便于与上网价格联动。改革方向是全部用户自由选择供电商，由市场竞争形成价格。就销售电价改革来说，外界最为关注的问题莫过于销售电价是涨还是降。目前我国的销售电价中存在一些不合理的地方，并需要采取相应一些调整措施。

　　（1）销售电价结构与电价水平不合理，交叉补贴问题十分严重目前，我国的销售电价存在严重的交叉补贴，主要包括不同地区（城市补贴农村地区），不同行业（工商业用户补贴居民和农业等用户），不同电压等级（高电压等级用户补贴低电压等级用户） 和不同负荷率（高负荷率用户补贴低负荷率用户）等类型的补贴。用户电价不能合理反映真实的供电成本，也起不到引导用户合理高效用电的作用。为了减少交叉补贴，应完善销售电价的形成机制，即让销售电价能有效反映供电成本与供需关系（包括用户的用电量、最大需量、受电电压、用电时间、负荷率、负荷同时率与供电可靠性等因素），具体措施包括：①将部分省电力公司的趸售电价水平调整到合理价位，以减少省电力公司对趸售县电力公司的补贴；②推进工商业用电同价，并适当降低工商业电价和提高居民电价，重新划分用户类别，逐步将现行非普工业、非居民照明、商业电价归并为工商业电价，并在此基础上将销售电价分为居民生活用电、农业生产用电和工商业及其他用电三类；③条件具备的地区可按用电负荷特性制定不同年用电小时或负荷率档次的价格，以便用户自行选择。实际上交叉补贴在许多国家都存在，它利用扭曲相对价格来实现国民收入再分配，也包含了一定的普遍服务义务。目前我国短期内还难以完全取消交叉补贴，但随着电价改革的逐步推进，电价中的交叉补贴也应该逐步减少或取消。

　　（2）两部制销售电价仍不完善，其主要表现为：①适用范围偏小，比重偏低；②两部制电价中基本电价长期偏低，基本电价和电度电价比例严重扭曲，失去了两部制电价的作用；③两部制电价中基本电价计价方式不科学，目前大部分用户实际上均按照变压器容量计费，不能促使其降低高峰负荷。解决上述问题的措施有：逐步将两部制电价的执行范围扩大至受电变压器容量在100 kVA 以下的工商业用户，并适当提高基本电价占销售电价的比重，鼓励基本电价按照最大需量计费。

　　（3）积极推行需求侧管理的电价机制，全面实行峰谷分时电价，根据各电网的供需情况与负荷特性因地制宜地划分峰谷时段和调整峰谷价差，并进一步扩大峰谷电价的执行范围。可考虑在负荷季节性强的地区试行季节性电价以平衡季节性负荷；在水电比重大的地区试行丰枯电价以促进水火互济；在智能电网示范工程中试行实时电价；在具备相应条件的地区，还可试行尖峰电价、高可靠性电价和可中断电价等电价形式，以增强用户的可选择性，引导和激励用户参与需求侧响应。实施需求侧管理需要政府性的基金支持，但目前国家尚无政策使其具备规范的资金来源。

　　电价改革必要性

　　国内目前的电价体系包括上网电价、输配电价和销售电价的改革，产业链从上到下涉及能源交通行业、发电公司、电网公司和终端用户，而终端用户又区分为工商业、农业和居民3类主要消费群体。

　　2002 年以来，我国陆续发布了关于电力体制改革与电价改革的多项政策文件。经过多年多的探索，电价改革措施基本适应了电力体制改革的需要，电力体制改革也取得了初步成果：供需关系趋于平衡；厂网分开的目标基本完成，发电侧多家经营的竞争格局已经初步形成。

　　然而纵观国内电力体制改革的现状，电价改革方面尚存在一些关键问题需要解决。建立与发电环节竞争相适应的上网电价形成机制，出台开展电力双边交易所必须的输配电价，改革销售电价形成机制，实行有利于节能环保的电价政策是今后一段时期电价改革的主要目标。

　　电价改革途径与方式

　　完善电价政策

　　在过渡期，对燃煤电厂继续实行标杆上网电价政策并加以完善，要根据机组造价、煤价、设计利用小时对各地区标杆电价进行校核，适当调整。也可考虑针对地区差异实行差别标杆电价政策。

　　研究完善水电上网电价形成机制的政策措施。总体方向是加快推进电力市场化改革，最终形成市场定价机制。过渡期，对于跨省跨区送电的新建水电站，可按照市场倒推机制定价；对当地消纳的新建水电站，可考虑实行分类标杆电价；对老水电站，价格应逐步提高，提价收入主要用于解决移民扶持及库区生态问题；同时应逐步统一同一流域梯级开发的水电上网电价。

　　继续推行和完善可再生能源电价和附加政策。要根据可再生能源发展变化的情况对电价政策进一步修改完善，最大程度地发挥电价政策的调节导向作用，促进可再生能源健康协调有序发展，同时又尽可能减少销价上涨压力，减少用户的电价负担。

　　继续实行并完善节能环保电价政策。继续推行和完善需求侧管理电价政策。　　

　　改进电价管理　　

　　一是加快电价监管立法。要针对电价立法工作缓慢,法制建设严重滞后等问题，尽快出台《能源法》、《电力监管法》，加快《电力法》修改，贯彻落实《电力监管条例》、电价改革方案和电价管理办法，使电价改革和管理尽快走上法制化、科学化、制度化轨道。

　　二是理顺电价管理关系。目前政府部门和监管机构电价职责不够清晰，关系不顺。要尽快理顺政府有关部门和电力监管机构在电价管理方面的关系，加强合作，共享成果，提高监管效率。

三是改进政府电价管理。多年来电价管理过于强化宏观调控作用，弱化了电价的市场调节职能。同时存在电价管理权限过于集中，难以及时反映各地实际情况，管理效率有待提高等问题。要改变把电价调整当作宏观调控政策工具的做法，回归其微观市场调节职能。加强对电价管理问题的研究，适时将销售电价管理权限下放省级政府。对于垄断的电网企业，要提高监管能力,改进监管方式,强化监管手段，提高监管的效果。

　　合理规划、开放市场

　　完善跨省区输电价格形成机制,促进能源电力资源优化配置。首先，要实行统一的跨区跨省电网价格体系和机制。第一步，跨区跨省交流电网按输电和安全功能以省为价区统一核定输电价、安全价，直流线路可实行标杆输电价。第二步，结合全国电力市场的发展需要，在不改变经营现状的情况下，对包括特高压在内的跨省区电网，以省为价区按联网安全和输电功能统一制定输电价、安全价； 其次，逐步理顺跨区跨省电网输电价传导机制，促进各级电网协调发展。

　　加快疏导电价矛盾、调整电价结构，促进节能减排。一是建立销售电价与上网电价、输配电价联动机制，反映一次能源价格变化对电价的影响，及时传递价格信号，引导用户节能节电；二是对各类用户实行以供电成本为基础的差异化调价机制,逐步优化阶梯电价，缓解各类用户的交叉补贴矛盾；三是制定适应电力对其他能源进行合理替代的电价政策，提高电能在终端能源中的比重。

　　做好基础性工作，促进全国性公平开放高效的电力市场建设。一是稳步推进省级电网输配电价改革试点工作，为市场化改革奠定基础；二是逐步实行发电厂接入价，制定仅与接入点和电网使用情况相关、由用户和电厂共同承担的分省跨省区输电价和安全价，促进发电厂公平竞争、各地区用户公平负担,为全国性电力批发市场建设创造条件；三是为各类用户核定合理的输配电价标准,制定消减交叉补贴的实施方案，统筹考虑直购电和非直购电用户输配电价关系，为售电侧竞争创造条件；四是核定各类电源环境排放折价标准，纳入电力市场竞价规则，促进节能调度与市场竞价相统一。