确定国家层面的控制目标，并逐级分解实现“合理控制能源消费总量”的能源管制政策正在推进。决策层的初衷是要通过“卡死”能源，在能源消费领域形成“倒逼”机制。那么，这一政策设计能够实现初衷吗？

　　实施能源消费总量控制，首当其冲的理由在于地方的GDP冲动和产业调整困难。

　　从动机方面分析，在制度与体制层面，主要是不合理的官员评价机制、GDP为纲，以及地方政府对财政收入的巨大需求。通过大项目投资拉动GDP与财税增长，具有“删繁就简”、“立竿见影”的效果。

　　从条件方面分析，投资密集型项目需要资金，钱可以从银行来；需要土地，地方政府说了算；当然，也需要其他资源，比如能源、水资源等的支撑。在过去，人为压低的土地、劳动力、资源、能源价格与压低的人民币汇率，对各地大兴土木、大上高耗能项目起到了“推波助澜”的作用，成为产业结构“越调越重”的重要原因，也是部分行业重复建设，乃至产能过剩的根本原因。

　　治病要对症下药。如果能够抑制地方政府片面追求GDP的动机，方可达到治本的目的，比如改变考核机制等。如果从“条件”上想办法，高耗能盲目投资的问题也最好在投资范围内解决，比如提高融资成本、对投资失误明确问责等。通过能源方式不但不能解决投资问题与经济问题，还会使问题复杂化。赋予能源政策过重的任务，会破坏统一的能源市场，与能源部门的改革方向背道而驰。

　　退一步说，即便在操作上实现了“能源控制”，结果就会是“经济增长模式”的改变吗？

　　显而易见，高耗能产业之所以受地方政府欢迎，不在于其“高耗能”，而在于其“高投资”。控制了能源，并不会改变地方政策的“偏好次序”，也不会改变地方政府的激励要素。在这种情况下，即便是紧约束，最大的可能也只是让地方决策者砍掉其能源利用优先序列中“不优先”的部分，而非提高能源效率。这一点，已经从以往“对居民拉闸限电”上得到了验证。

　　尽管中央政策可以规定“严禁拉限居民用电”，但这种“见招拆招”的控制方式，恰如用三个锅盖来盖五个锅，总会“上有政策，下有对策”。类似“没收作案工具”的手段，是无法实现经济增长方式改变的。

　　此外，如果这种控制受经济放缓等影响成为松约束，“配额制”就恰恰在一定程度上助长了浪费。山东省2011年提出“十二五”期间将其煤炭消费新增控制在8200万吨，年均增长大致1600万吨。观察山东的过去可知，这基本是个“常规方案”，但2007-2009年两年，其煤炭消费增量一共才增加2000万吨。由于现实发展具有不确定性，这种目标的设置根本无法客观证明是“松”还是“紧”。

　　还需警惕的是， “控制总量”容易忽略环境治理的关键问题。

　　意图“卡死”能源来抑制GDP冲动，赋予能源政策的角色过重。这对现实经济能源系统的价格体系扭曲之大，可以想象。能源消费时时刻刻、无处不在、种类繁多，最后落脚在“控制煤炭”恰恰是目前最不具能源安全之忧的，“控制电力”更与“提高电力在终端能源消费中的比重”政策不符。

　　所谓“上限目标”的设定，容易致使能源生产者与消费者将“减少污染”简单等同于“降低经济活动水平”，不但忽略了长期有效并且效果最好的效率提升与末端治理措施，还在一定程度上为地方政府干预市场正常运行提供了口实，逃避其环境监管责任，忽略环保工作。并且，单方面的产量控制，如煤炭产量，作为一种“政治决定”，正是煤炭市场平稳发展的隐患，割裂了供需通过价格调整的灵活性，在需求多元化分散化，不能也不应控制的情况下，一定程度上造成了煤价的大起大落。

　　如果说，在局部范围（如北京），因涉及产业与影响范围有限，不确定与信息不对称程度相对较小，各种直接的产业与管制政策也相对独立，某种能源（如煤炭）的消费控制与淘汰计划还有一定的合理性与可操作性。那么，全局性的“将能源消费控制在某个数字”并进行行政式分解的政策，把“控制总量”直接作为了“政策工具”本身，必须事先设定一个明晰、无弹性的目标。这项任务几乎无法完成，并且，即使目标得以完成，也不意味着污染存量或增量的真实变化，极易偏离既有的政策意图。而假若目标有弹性，“40亿吨标煤左右”应如何“左右”，事实目标又是多少？

　　目标，终究难逃“一纸空文”。（作者张树伟  北京卓尔德环境咨询与研究中心）