3月3日，国家能源局发布了《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》，并通过附件的形式，公布了2020年各省（自治区、直辖市）行政区域全社会用电量中非水电可再生能源电力消纳量比重指标。《意见》及其相关附件，因提出了一系列具有现实指导意义的措施，引起电力行业人士的广泛关注。

 

　　由于现阶段我国还不完全具备配额制所需的市场和交易条件，此次《指导意见》并非真正意义上的可再生能源配额制；然而它的出台却标志着我国在近期、甚至在可预见的未来将逐步推进可再生能源配额制。

 

 

　　一般而言，可再生能源制包括配额总体目标、配额指标分解、证书交易体系、惩罚措施等。

 

　　配额总体目标。该目标既可以对可再生能源电量的要求，也可以是对可再生能源电量占比的要求。如澳大利亚和日本采用数量目标，其余多数国家采用比例目标。对于比例目标，可以使针对可再生能源装机容量提出比例目标(如德克萨斯州)，也可以针对可再生能源发电量提出比例目标。

 

　　配额指标分解。配额指标的分解一般应考虑地区发展差异、网架安全系数、电企发展程度等因素。例如英国主要根据欧盟可再生能源发展目标确定逐年配额总量目标，并根据地区经济发展水平确定不同地区的差异化的配额指标，但同一地区内电力企业承担相同配额指标。日本则根据每个地区电网的网架坚强情况，在配额指标上乘以一个电网坚强系数。美国加州以2001年配额比例为基准，以每年递增1%的方式确定总量目标，电力企业采用“存量+增量”方式承担不同配额指标。

 

　　证书交易体系。可再生能源配额制的具体落地，通常要依托一个证书交易体系。该体系关键在于，可再生能源交易证书(RenewableEnergyCertificates)作为可再生能源的计量，并反映配额承担主体的履约情况。

 

　　证书由发证机关一般按照每发电1MWh为单位进行发放，不同类型的可再生能源可能会有差异。绿色交易市场的证书的出售方一般为清洁电力生产商，证书的主要购方为电力供应商或销售商。在多数国家，电力企业可以使清洁电力的生产商，也可以是电力销售商。

 

　　惩罚措施。一定力度的惩罚措施是制度有效执行的保障，配额制规定的处罚标准一般高于收购可再生能源或购买证书的成本。美国加州目前规定的罚金标准为5美元/MWh，蒙大拿州、康涅狄格州、德克萨斯州，对未达标的可再生能源发电量，处罚标准分别为10、55、50美元/MWh。瑞典对未完成的电力绿色证书量给予证书平均价格150%的罚款。荷兰和意大利，除进行罚款外，还可能对相关电厂采取失去减税待遇或取消入网资格的处罚。

 

 

　　我国在数十年前就已开始这一制度的讨论。2006年随着《可再生能源法》的出台，《可再生能源配额管理办法》开始被提出。2012年5月，《可再生能源电力配额管理办法(讨论稿)》下发到各省（区、市）和电力公司征求意见。不过，如今最终却是以《指导意见》的形式出现。

 

　　《指导意见》提出2020年除专门的非化石能源生产企业外，各发电企业非水电可再生能源发电量应达到全部发电量的9%以上。其中，辽宁、吉林、黑龙江、西藏、甘肃、宁夏、新疆配额最大，为13%，上海、江西、广西、重庆、四川、贵州最小，为5%。

 

　　国家能源局要求，各省级能源主管部门会同本级政府有关部门制定落实本行政区域可再生能源开发利用规划的工作机制，对本行政区域各级电网企业和其他供电主体（含售电企业以及直供电发电企业）的供电量（售电量）规定非水电可再生能源电量最低比重指标，明确可再生能源电力接入、输送和消纳责任，建立确保可再生能源电力消纳的激励机制。此外，国家能源局在研究制定“十三五”可再生能源规划过程中，还将会提出各省级行政区域能源消费总量中可再生能源比重目标。

 

　　“政策出台背后是各个主体之间的激烈博弈，如今的目标比以前降低了一半都不止，也没有强制性的惩罚，约束性到底有多大很难说，具体落实都需要系统性的政策配合。”某光伏企业人士坦言。华北电力大学能源与电力经济研究中心主任曾鸣也表示，中国近期解决可再生能源发展的有效方式，是统筹规划加“中国式配额制”。

 

　　根据《指导意见》，可再生能源电力绿色证书是各供（售）电企业完成非水电可再生能源发电比重指标情况的核算凭证，其可通过证书交易平台按照市场机制进行交易。各发电企业可以通过证书交易完成非水电可再生能源占比目标的要求。鼓励可再生能源电力绿色证书持有人按照相关规定参与碳减排交易和节能量交易。

 

　　有分析人士称，这不但为解决可再生能源消纳提供了解决方案，而且提供了具体的交易原则和方法，拓宽了可再生能源的收益渠道。未来除了拿补贴外，还可以交易绿色证书、参加碳减排交易、节能量交易等等渠道来获得收益。

 

 

　　政策已经出台，但有业内人士对政策效果仍抱有疑问，应如何保证政策落地？

 

　　中国风能协会秘书长秦海岩在接受新华网采访时表示，政策是否能够得以落地，一方面需要落实各方责任，另一方面需要建立监测和评价制度，从而使此项政策在规划、实施、检查这三项工作之间形成闭环管理。《意见》对各方责任进行了明确规定。省级能源主管部门和政府主要负责做好规划，制定本地区的非水电可再生能源电力比重指标，并督促本地区发电企业完成指标。同时，明确可再生能源电力接入、输送和消纳责任，建立确保可再生能源电力消纳的激励机制。国家能源局则对权益火电发电装机容量超过500万千瓦的发电企业，所开展可再生能源电力建设和生产的情况，进行一年一度的监测评价。省级能源主管部门会同统计部门，按年度监测本地区可再生能源利用量、可再生能源占能源消费总量比重、非水电可再生能源电量比重三个关键指标，并上报国家能源局。各电力交易机构、各电网企业、各发电企业按月向全国可再生能源信息管理系统报送相关数据，国家能源局按年度公布监测和评价结果。

 

　　总体来说，根据国际经验，可再生能源的发展最终是需要基于市场机制的建设。然而，现阶段我国还不完全具备可再生能源发展所需的市场化条件，“中国式配额制”与“统筹规划”的有机结合，将是大势所趋，同时也是适合我国国情的可再生能源发展主要途径。可以预见，我国可再生能源发展将迎来重要机遇。